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俞燕山:“十三五”能源规划将解决三大问题、实现九个统筹

来源:51行业报告网 我要评论

  4月18日,国务院总理李克强主持召开了新一届国家能源委员会首次会议,研究讨论了我国能源发展中的相关战略和重大项目。会议提出了“节约、清洁、安全”的能源发展战略方针,以及“节约优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”四大战略,还提出了建设“安全、清洁、高效、可持续”的现代能源体系。接下来,我们需要通过科学制订“十三五”能源规划,具体落实已经确定的能源发展战略。

  “十三五”能源规划将进行滚动修编

  首先,要树立这样一个观念:实践是第一性的,规划是第二性的。规划与实践的关系一定要摆正,是一种互动的关系。不能对规划抱有过高的期望,规划要解决问题,但不能包治百病。

  规划是为了指导实践更好地发展,而不是限制实践和生产力的发展。比如说规划增长为7%,如果增长了8%也没有什么关系,经济增长达到10%也许更好。电力规划目标为2020年总装机20亿千瓦,如果突破了20亿千瓦就不对,不能这么说。另外,规划要为实践创造更好的条件和环境,要为生产力的发展创造更好的条件,需要根据实践的发展来不断滚动调整规划。除了五年规划以外,将来每年都要对规划进行滚动修编,“十三五”规划就准备这么做。为了更好地适应实践的发展,在整个规划编制完成以后,“十三五”期间每年还要对规划进行滚动修编,对规划进行评估。目前,国家能源局已经建了规划管理系统和规划信息系统,“十三五”规划完全可以做到每年滚动修编。

  “十三五”能源规划主要解决三大问题

  能源规划到底要解决什么问题?很多人认为规划是为了审批项目,项目审批必须依据规划,但是反过来讲不成立,规划不仅仅是为了项目审批。我认为,“十三五”能源规划主要解决三大问题。

  “十三五”能源规划要解决的第一大问题是落实国家能源战略,也包括国家的其他发展战略。落实国家能源战略,也就是说由国家能源委员会通过的国家能源战略框架需要通过“十三五”能源规划来落实。怎么节约,怎么清洁,怎么更安全,这是“十三五”能源规划要解决的首要问题。

  “十三五”能源规划要解决的第二大问题是实现稀缺资源的优化配置,即能源资源的优化配置。能源资源是一种稀缺资源,怎么来优化配置,这个也需要通过“十三五”规划来解决。能源的优化配置具体怎么落地,也就是怎样才能够实现优化配置,即把能源应用到边际效益最好的地方,让其真正发挥作用,需要从消费侧和供应侧来优化配置能源资源。例如从消费侧看,一度电是用于高耗能产业,还是用于其他产业,这就有个选择的问题。现在高耗能产业总体上大都是相对过剩的,属于限制发展型产业,我们不能把能源配置到这些产业。因为我国是能源资源短缺的国家,能源资源应配置到能够发挥其更大效益的地方去,配置到能够发挥它更多的附加值的地方,配置到鼓励发展的那些方向上去。例如,配置到第三产业、战略型新兴产业,配置到促进满足人民群众的生活生产需求上去。这就需要通过规划来实现,具体讲就是主要通过规划中的价格、财税等政策来调控实现。

  在供应侧实现能源资源的优化配置,其中还有产业的优化配置问题和区域的优化配置问题,就是怎样发挥其最大效益。例如区域配置方面,西部地区怎样发挥其能源优势,把能源优势转变成产业优势,进而转变成经济优势,从而带动西部大开发,这也是一个需要优化配置的问题。另一个就是东部地区的能源资源怎样来配置。我们提出要通过两种资源、两个市场,那么到底是依靠国外进口来满足东部地区的需求,还是把西部地区资源通过西电东送、北煤南运来满足东部地区的需求?哪种经济效益更好,哪种更有利于国家长远发展战略目标的实现,这也是需要通过规划来实现的。比如说进口煤,说我们不进口了,那倒未必。因此,资源的优化配置是“十三五”规划需要重点考虑的第二个问题。当然,实现资源的优化配置,前提是发挥市场配置资源的决定性作用。

  “十三五”能源规划要解决的第三大问题是实现“九个统筹”,即“供应和需求、国内与国际、空间布局、时间、能源品种之间、生产环节或生产链、开发时序、能源与经济环境、中央和地方的统筹”。过去的能源规划在统筹方面是不够的,这是“十三五”能源规划着力要解决的一个问题。为了加强能源规划工作,国家能源局首先加强了对规划工作的组织领导。国家能源局正式成立了能源规划领导小组,吴新雄局长任组长,刘琦副局长任常务副组长,能源局其他党组成员任副组长,各司司长为规划领导小组成员,这从组织体制上加强了对能源规划的统一领导,也是为了统筹。

  “十三五”能源规划要实现九个统筹

  国家能源规划是综合统筹的规划,包含能源领域所有方面,在此基础上再出台几个专项规划,国家能源局的局长办公会已经审议通过,最终报国家发改委来审定。“十三五”能源规划的基本思路是煤炭、电力、石油、天然气和新能源这五个规划都是要统筹的,特别是电力规划。电力规划不能再像以往一样,分别制订出核电规划、水电规划、风电规划、太阳能规划、生物质能规划、火电规划以及电网规划,电网规划还分成南网和北网。“十三五”就一个电力规划,要真正解决规划割裂和支离破碎的问题,电源和电网,国家电网、南网和内蒙古电网,各种电源之间,就是一个统一的规划,再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。

  具体讲,“十三五”能源规划要实现九个统筹:

  第一个统筹是供应和需求的统筹。供应是为了满足需求,在市场经济条件下,应该是需求引导供应,而不是供应决定需求。以前我国是一个资源短缺型的国家,能源资源是短缺的,不用考虑需求,因为市场需求无限大。现在情况不一样了,能源供需基本平衡,需求的作用就凸显了。以前开煤矿、建电厂,跑项目就够了,建成后就有人要;现在不一样,开了煤矿,煤卖给谁?产能过剩。电也是一样,发电利用小时数在不断下降,新建一个电厂,电能不能卖出去?如果还是靠原来平均分配的办法,那就降低了整个能源系统的利用效率。所以,应该树立“需求引导供应”的观念。

  供应和需求如何统筹?有一句话叫“电力先行”,能源也存在一个适度先行的问题,因为它是基础设施。但是先行的度怎么把握?如果建得太多,就降低了效率,导致大量的富余。整个发电利用小时数降下来了,生产能力得不到充分发挥,这对资源也是一种浪费,所以供应和需求要匹配,供应适度超前,但是不能超前太多。

  比如,现在煤炭的生产能力显然是大于实际的需求量。煤炭产业肯定存在产能过剩的问题,但现在还在不断建新的煤矿,2013年煤炭产业基本建设投资仍高达5400多亿元。电力也是一样,发电利用小时数是下降的,当然这种下降有合理的成分,因为第三产业以及居民用电的比重在提高,另外风电、光伏等新能源大量发展,调峰调频的任务也重了,电力峰谷差在扩大,这是利用小时数下降的又一个因素。美国的火电机组,其中有大量的燃气机组是用于调峰的,发电小时数偏低;但其所有的煤电机组,都超过6000小时。而我们的煤电机组有些低于5000小时,这表明效率是不高的。用超超临界100万千瓦的机组来调峰,大大降低了效率,这是不正常的。因此,供应和需求要匹配。

  第二个统筹是国内与国际的统筹。我国近60%的油和30%的天然气需要通过国际市场来供应。煤炭是一个例外,尽管2013年煤炭进口了3亿多吨,这是因为经济因素在驱动,不是因为缺煤,跟油气不一样,煤炭不存在对外依存的问题,煤炭有足够的自主供应能力。但是油气存在对外依存度不断增加的问题,需要将国内和国际市场统筹起来考虑。国内开发多少?国际进口多少?要充分发挥两种资源、两个市场的作用。现阶段大量利用国外的能源资源,我认为是一件好事,可以把我们的资源留下来,用于可持续发展。因为能源的发展不能快流,不能敞开口子供应,必须要有一个长远的考虑。

  第三个统筹是空间布局的统筹。我国的能源资源和消费呈逆向分布,资源主要分布在北部、西部,消费主要集中分布在中、东部沿海地区。有的省有资源,需要向外输出;有的省有市场需求,但是没有资源,这就必须做到全国一盘棋。空间上如何实现供需平衡?必须通过规划来解决,这要在全国范围内统筹,不能各省、各地方自行其是。从哪儿调?需要通过科学计算得出,这就是空间上的统筹。这方面,目前存在很多问题,比如说窝电和缺电。缺电是因为空间上统筹不够,有资源运不出去,有市场却得不到满足,这都是空间统筹不够的问题。比如,东北地区长期电力过剩,近几年“三北”风电基地“弃风”问题较为严重,2013年云南和四川的水电也存在大量弃水的情况。

  第四个统筹是时间上的统筹。即未来的需求跟当下建设之间的关系,这个需要统筹。因为能源基础设施的建设周期都比较长,长的需要十年,比如核电、大型水电甚至要花上十多年才能建成,有的要五六年时间,短的也要两三年时间。未来的需求跟当下的建设之间怎样衔接?这个需要通过规划实现。另外,也需要通过规划来统筹建设问题,就是说不能集中开工建设,还得考虑到上游产业,比如上游的设备制造企业,你把单子给了设备制造企业,一时生产不了,或者按照这么大的单子来配置生产能力,假如到明年你不需要了,突然没了订单,就会导致设备的闲置,这就要考虑到上游的设备制造商也要均衡安排生产。同时,我们也要考虑到下游,比如中能建、中电建等施工企业,不能说今年突然开工这么多的项目,到明年又没了,应该有一个均衡安排建设的问题,也就是说每年安排多少项目,这个靠市场是没有办法做的,而需要通过规划来引导解决。

  第五个统筹是能源品种之间的统筹。煤、电、油气、新能源各能源品种怎么平衡?这个需要统筹。这涉及到国家战略,国家战略鼓励发展新能源,那就优先让新能源发展;电力也是一样,先让新能源发电,接下来才是煤电,这个统筹就是品种之间的统筹。另外能源品种之间存在替代关系,多用油多用气就需要少用煤,多用煤就得少用气,电也是一样。各个品种之间是需要统筹的。品种之间的统筹第一要考虑替代关系,第二要根据国家发展战略,如治理雾霾,就不应该把煤搞得那么多,应该大力发展清洁能源,这些都是品种之间的统筹需要考虑的。

  第六个统筹是生产环节或生产链之间的统筹。煤和电是上下游的关系,煤和电之间需要统筹。电源跟电网,也需要统筹,不能专门搞电网规划,或者专门搞电源规划,两张皮是不行的,必须把电源跟电网统筹起来。电源跟电网以前没有统筹,“十三五”规划必须解决这个问题。电源跟电网统一规划,不存在只搞电网规划,或者只搞电源规划,这是不科学的,也是不合理的。需要上下游之间统筹,上游油气的勘探开发跟下游的炼化工业也是要统筹的。另外管网的运输和生产,也是需要统筹的。

  第七个统筹是开发时序的统筹。目前有很多可供开发的项目,比如说远处有雅鲁藏布江的水电,而离我们更近的地方也有水电资源,先开发哪儿后开发哪儿?需要通过规划来统筹,不能遍地开花。主要根据经济性来判断,哪儿最经济就先开发哪儿。然后再开发难度更大的、更不经济的能源资源。另外,开发时序的统筹涉及到利用国外资源问题。现在国内有的,是不是现在就要把其开发出来?如果现在能够利用国际市场,更好、更经济地满足需求,为什么要先开采国内的?开发时序的统筹涉及到国内与国际,涉及到不同的资源开发,也涉及到不同地区之间的开工建设和开发布局的问题。

  第八个统筹是能源与经济环境之间的统筹。能源是所有行业的一个成本因素,这必然涉及到经济的竞争力。比如说美国的再工业化,就是因为其能源成本低。我国跟美国比起来,能源成本相对较高,但是跟一些欧洲国家以及日本比起来,能源成本相对较低。假如大规模地发展海上风电,那就意味着会拉高电价,对经济会造成影响,这个必须要考虑。能源跟经济之间是竞争力的关系,成本因素需要统筹考虑,不能把能源价格抬得很高,大家都用不起,国家也丧失了经济竞争力。但是能源跟环境又是一对矛盾,能源价格便宜了就不利于节能减排。另外,能源开发对环境是有影响的,需要大力发展清洁的能源,而清洁能源目前又很贵,这些都是矛盾,需要通盘考虑。怎么使能源的开发利用与经济环境之间统筹起来,这个是需要通过规划来解决的。

  第九个统筹是中央和地方之间的统筹。每个地方都要发展经济,都希望更快地发展,但能源资源应是全国一盘棋。有的省因为能源资源便宜,留作自己用,不输出。有的省今年不缺就不要其他省的资源,明年缺了就赶紧要。这都不符合规律,这必须放在全国一盘棋的高度来考虑,也就是说中央和地方之间的统筹,地方规划和中央规划之间的统筹。今后,省级能源规划都要经过国家审批,这就解决了中央和地方规划衔接的问题,这是一个非常好的办法。规划审批并不意味着增加一项权力,而是为了更好地衔接。我国能源资源分布不均,全国必须一盘棋考虑,使东、中、西部地区实现整个能源资源的优化配置。

  “十三五”能源规划编制两大创新:开门搞规划和科学编规划

  规划可以分为国家(行业)规划和企业规划。国家规划是政府部门的职责,不是企业的职责,但企业可以参与国家规划。企业可以根据国家规划来编制企业规划,用于指导企业的发展,但是不能用企业规划代替国家规划,不能用企业规划来要求国家规划。国家规划是一个公共权力,是为了满足全社会资源的优化配置,是为所有人服务的。

  国家“十三五”规划编制工作正式启动后,国家能源局按照统一部署,也启动了“十三五”能源规划的编制工作。目前,能源局正在做“十三五”规划的前期研究,并在网上进行了公开招标,招标工作已经完成,目前正在进入研究阶段。“十三五”规划的前期研究,主要围绕三大问题进行:第一个问题是“十三五”的宏观形势是什么,“十三五”的整个能源形势是什么?这需要做出一个基本判断。第二个问题是“十三五”能源发展的重大目标是什么?这也是需要通过研究来确定。第三个问题是“十三五”发展重大任务和相应的保障措施是什么?目前 “十三五”规划的前期研究工作就围绕着这三大问题在进行,估计到2014年10月基本上就能做完。在2014年底,国家能源局还会出一个“十三五”的规划思路,2015年开始正式编制“十三五”能源规划。我们希望在国家国民经济社会发展规划发布以后,能够及时发布国家能源规划,以更好地指导能源行业的科学发展。

  编制“十三五”能源规划,在方法上要有两项创新。一是开门搞规划。我们希望听到各种各样的声音,而不是只听到一种声音。国家能源局会采纳社会各方面的意见,包括邀请企业参与到“十三五”能源规划当中来。同时,也会通过互联网的方式,广泛征求各个利益相关方的意见。规划研究也是多个单位参与,一个题目有好几家单位在做,就是希望从不同的角度来看待能源发展的问题,最终的目的都是为了使能源工业发展更好地符合实际需要,更加准确、更加科学。开门搞规划,这是“十三五”规划不同于以往的一个特点。

  二是科学编规划。为了做到科学编规划,目前国家能源局建立了规划咨询工作机制,初步想法是请一些具有资质的权威研究单位组成联合咨询机构,组建一支专门的规划咨询队伍,具体来帮助编制规划,或者说是和国家能源局一道来编制“十三五”能源规划。充分发挥专家的作用,我们将成立相应的专家咨询团队,指导整个规划的编制。

  总之一句话,希望通过开门搞规划和科学编规划,使“十三五”能源规划能够在“十二五”能源规划取得良好成绩的基础上更上一层楼。

  不断创新 ,追求两个“规划梦”

  我们要改变以往传统的规划方式,充分利用现代信息化的手段来实现规划工作的创新。目前,我们正在建设国家能源规划仿真模拟数据库,这个数据库涉及上百万个数据,要对各种经济环境的情况进行仿真模拟。“十三五”能源规划的科学编制,第一要知道所有的需求在哪儿,直到每个地市的需求都要心中有数。也就是说我们国家所有的能源需求在什么地方,每个省、每个地市的需求有多大。第二要知道所有的能源资源都在哪儿,分布在哪些地方,有多少。第三要知道可利用的水资源有多少,都分布在哪儿,因为能源资源的开发利用,伴随着水资源的大量开发利用。第四是每个地方的环境容量是多少,现在治理雾霾,大家都关注,我们目前正在搜集相应的信息。将这四个方面搞清楚的前提下,再做全国性的优化布局。我们也邀请了中国科学院研究所参与,通过现代计算机技术的手段,实现整个资源的优化配置的模拟仿真,这个和以往不一样,这都是我们正在做的一些基础性的工作。

  我对 “十三五”能源规划的编制比较乐观,大家反映“十二五”能源规划当中的很多问题,通过“十三五”规划不能说全部解决,但至少很大程度上会加以完善,或者加以改变。目前是做好能源规划工作比较好的时机。第一是政府都在转变职能,减少微观干预,更多地发挥市场作用,更好地履行政府管理职能,推进治理体系和治理能力的现代化,这为能源规划工作奠定了一个非常好的、大的制度环境。第二是国家能源局的党组,包括吴新雄局长,高度重视规划工作,这为编制规划的工作人员提供了一个最坚强的后盾。第三是有了以前好的基础,有社会各方力量的关注,有很多的专家学者,再加上我们自己的努力,“十三五”能源规划一定能上新的台阶。

  具体负责国家能源规划的编制工作,我的规划梦就两个:一是要通过规划,大幅度减少企业在项目前期的投入。通过良好的规划来大幅度减少企业前期的投入。现在企业在单个项目的前期投入上出现了很大的浪费,就是因为规划不明确,导致大家都在做研究。本来这些信息应该提前给出来,项目在哪儿,未来这个地方有没有输电线路,有没有铁路输送线路,有没有管网的输送线路,避免企业投资时再重新来做这些基础性的研究工作。要通过良好的规划来大幅度减少全社会的成本,就是使企业在项目前期投入上大幅度减少。二是实现资源的优化配置,特别是实现整个能源系统的优化配置,大幅度提高整个能源系统的效率。整个能源系统装机是多少,风电、核电是多少,怎么安排调峰调频备用能力,怎么与新能源的发展相匹配,这都是一个系统性的问题。怎么是最经济、最有效率的输送,比如说用十吨的卡车,拉了一吨货就在跑,这就是巨大的浪费。这些问题都需要通过规划来解决,就是要通过规划来提高整个能源系统的效率。我们现在单个能源项目的效率在世界上并不落后,比如超超临界火电机组,我们的数量和效率都是世界第一,但是整个能源系统的效率却落后很多,就是这个问题。

  简单说,我的“规划梦”就两个:第一通过科学的规划大幅度减少企业在单个项目上的前期投入;第二通过规划大幅度提高整个能源系统的效率。这是我追求的目标,也是作为国家能源局发展规划司司长所追求的目标。

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